基层检察室开展刑事和解工作的情况与完善建议
---以店口检察室为例
宋秀胜、何梦迪
摘 要：基层检察室是检察机关法律监督职能向基层延伸的载体，为实现检力下沉，更好地服务党和国家的工作大局而进行的一项大胆创新，在职责任务上坚持以化解矛盾为主体，以强化法律监督职能为支撑。刑事和解作为化解矛盾的一种极重要的方式与基层检察室的主体职责不谋而合，由此产生了基层检察室刑事和解工作。本文以诸暨市人民检察院店口检察室开展刑事和解工作的操作方式、优势、实践中存在的问题以及相应对策等方面着手，对基层检察室刑事和解工作做进一步探索。
关键词：基层检察室、刑事和解、操作方式、对策
刑事和解制度是我国刑事诉讼活动中有利于化解矛盾、节约司法资源的一项新的探索，随着2013年1月1日开始实施的新《刑事诉讼法》增加了当事人和解的公诉案件诉讼程序，使得一直备受争议的刑事和解程序有法可依。依照新《刑事诉讼法》第二百七十七条至二百七十九条规定，认为：刑事和解制度，是指在法定公诉案件范围内，犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，并通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉或者以其他合法形式对被害人的精神予以抚慰，从而获得被害人的谅解，被害人自愿和解的，由司法机关主持制作和解协议书，并对犯罪嫌疑人、被告人从宽处罚的诉讼规程。对于达成和解协议的案件，检察机关可以向人民法院提出从宽处罚的建议，对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以做出相对不诉的决定。
一、基层检察室刑事和解现状及优势
1.刑事和解现状。基层检察室是检察院派驻乡镇的派出机构，是检察机关的内设部门，是检察职能在乡镇的延伸，其设立的目的之一就在于填补乡镇法律监督的空白区，化解社会矛盾，是开展群众路线的应有之义。各地基层检察室基本自成立之日起就着手开展刑事和解工作。仅2013年，店口基检察室共受理刑事和解案例26件，其中调解成功13件，同时接待信访91件200余人，解决66件，成为基层社会矛盾的化解器。同时上级院的考核工作也明确将刑事和解工作作为考核重点，鼓励基层检察室踏实做好刑事和解工作。
2.基层检察室开展刑事和解工作的优势。基层检察室扎根基层、贴近群众的天然品格与纠纷大多民间性、人民调解服务民生的特点相契合，具有天然的便利和优势，促进了检察机关从执法办案向化解社会矛盾延伸的步伐。其优势主要有：
（1）贴近群众，就地办案。基层检察室派驻基层，增加了检察机关于基层群众接触机会，在距离上与发生纠纷的地点及当事人贴近，具有亲近感，克服了当事人虽有调解意见但因交通不便等客观因素或者当事人无法及时向司法机关“伸冤”而降低调解积极性的障碍。同时，基层检察室作为法律监督部门，以事实为基础以法律为准绳开展调解工作更具公信力，更能获得群众的认可。
（2）扎根基层，硬件齐备。基层检察室往往辖几个乡镇，基本每个镇乡都配备调解中心、人民调解委员会、司法所等具备专门调解能力和职责的机构，且有专门人员负责调解工作，与基层检察室一同形成调解合力。同时，每个检察人员都有联村职责，借住各村联络员、村主职干部的力量，联合调解，大大提高了和解成功率和效率。
（3）调解更具有权威。调解本着自愿的原则，是一定程度上当事人意思自治的体现，法律是当事人借助国家权力解决纠纷的终极途径，基层检察室是人民检察院的排除机构，是法律监督部门，以事实为基础以法律为准绳开展调解工作当然更能够获得群众认可。
二、基层检察室开展刑事和解工作的具体做法---以店口检察室为例
虽然基层检察室自成立之初就在开展刑事和解工作，但现阶段也没有专门的文件出台规定刑事和解工作的具体操作方式，尚处于不断探索之中，以店口检察室二年多来总结的“四步”做法为例：
第一步：启动刑事和解程序，做好调前摸底准备。
1.开展可行性评估。基层检察室对受理的刑事案件能否启动刑事和解进行分析研究，具体对是否符合刑事和解范围（包括案件类型、罪刑轻重）、适用刑事和解成功率（包括犯罪嫌疑人的经济条件、悔罪态度、被害人的要求等）、适用刑事和解的法律后果等方面进行评估，形成可行性报告以指导和解工作。
2.开展预调工作、互通调解意愿。在决定对案件应用刑事和解后，还需了解双方当事人的调解意愿，坚持调解自愿，杜绝强制调解、胁迫调解的情况发生。基层检察室在调解前可以会同派出所、村干部分别约谈当事人，对调解的具体内容，如双方的要求、涉及金额等事项内进行了解和传达，使调解有明确的方向和目标，双方在可接受的范围内在进行正式协商，既避免见面激化矛盾，又提高了调解效率。
第二步，调查分析纠纷情况，及时消除案外矛盾。
1.调查背景。调查案件发生的起因、经过，了解当事人的性格脾性、家庭情况、工作背景、案发后态度等，弄清纠纷情况，判明纠纷性质和是非曲直，是正确、圆满调解的纠纷的前提。
2.及时消除案外矛盾。案外矛盾是指需调解的矛盾之外的深层次的矛盾，往往是案件发生的导火线。据不完全统计，我市2012年至2014年初的数据显示，故意伤害案件中因故偶发性犯罪达到63%，而因长期矛盾产生纠纷引发的矛盾达到37%，所谓“心痛还得心药医”，故解决案外矛盾成为解决好本次矛盾的关键。根据纠纷的种类和复杂性，可以联合派出所、驻村干部、村干部等多方人员力量联合开展调解。对于涉及家庭矛盾纠纷的案件，邀请双方长辈或有影响力大的人参与调解，对于邻里宅基地，自留山地等涉利纠纷则邀请村干部、驻村干部等有权调配、整合的人员一同化解矛盾。多方参与调解的方法具有快速消弭当事人情绪、达成和解协议约束力强和后续问题少的优点，在实际调解工作中能够发挥很大的作用。
第三步，深入开展调解工作，化解双方分歧矛盾
目前，法律并未明确规定刑事和解的主持机构，实践中，我院两大基层检察室---店口检察室、枫桥检察室在办理刑事和解案件过程中，大部分案件选择以调解中心（司法所或者派出所的调解中心）为依托和平台开展，基层检察室参与调解工作的形式，化解案件矛盾，当然也有部分是在村、镇调解中心的主持下开展。
1.组织调解，对当事人进行说服劝导工作。（1）个别调解和群体调解相结合。在说服劝导中，应根据纠纷性质、难易程度以及当事人的思想、性格等不同情况，却别对待。对简单的纠纷，涉及当事人隐私或者其他不宜公开的纠纷，应个别调解。对比较复杂，影响面大的纠纷，可邀请周围群众代表，当事人单位的领导和亲戚朋友参与调解。（2）面对面调解和背对背调解相结合。如当事人情绪激烈可采用背对背的调解方式，反之则用面对面的方式，为当事人提供充分沟通交流的空间，在调解方案上，坐到公平合理，不偏不倚。
2.发挥刑事和解的监督职责，并主持制作调解协议书。（1）对刑事和解过程进行程序、实体双监督。包括当事人权利义务有否告知、调解人员是否合法（包括其与当事人是否有利害关系，有否应当回避而未回避）、和解内容是否合法（包括内容是否违背公序良俗、赔偿金额是否合理、赔偿方式是否合法等）、双方当事人达成和解是否真实、自愿（包括有否存在强迫和解、诱惑和解情形）、犯罪嫌疑人是否得到谅解。（2）主持制作调解协议书。审查完上述内容后，按照规定的格式制成《刑事和解协议书》，双方当事人签订协议，一式四份，双方当事人各一份、和解主持单位一份、基层检察室一份附卷。
3.督促履行，确保协议落到实处。实际履行调解协议的内容是调解成功，实现当事人利益的关键，包括精神赔付和物质赔付。配合调解中心开展说理工作，要求犯罪嫌疑人具结悔过，向被害人赔礼道歉。存在经济赔偿的，要求当事人一次性履行经济赔偿型内容，不能一次履行完毕的要求提供担保，最大限度地保障被害人的经济利益。在调解内容赔付完毕后，及时指导被害人出具谅解书。
第四步，应用和解协议，作出处理结果。
对于和解失败的刑事案件，应当及时提起公诉，对于达成刑事和解案件的最终处理，应当根据案件的性质、犯罪嫌疑人悔罪态度、赔偿情况等作出相应的处理。一是相对不起诉。对于符合浙江省人民检察院在《关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件规定（试行）》中规定的情形的，由承办人提出相对不诉意见，经检委会讨论决定；二是附条件不起诉，对符合刑诉法第二百七十一条规定的未成年犯罪嫌疑人，听取公安机关、被害人、法定代理人等各方意见，并对未成人的个性特点、成长经历、家庭情况等进行全面调查，对考验期进行监督，考验期满符合条件的，作出相对不起诉决定；三是提出从轻处罚的公诉量刑建议。对不符合不诉条件的刑事和解案件，起诉至法院后，作出从轻处罚的量刑建议。
四、目前基层检察室开展检调对接工作存在问题
（一）基层检察室开展刑事和解工作的自身局限性。
首先是工作冲突，现各地基层检察室在设置过程中，均存在缺少足够的资金支持和人员配备的现象，如诸暨市人民检察院店口检察室检察人员仅4人，枫桥检察室检察人员也仅5人，而基层检察室有“轻微刑事案件审查起诉”、“职务犯罪初查”、“行政执法监督”三项刚性职责，此外还有接待群众来访、联村、协调乡镇工作等一系列其他工作职责，因事多人少，容易造成工作冲突，使刑事和解工作久拖未决。
其次是时间冲突，主要体现在三方面，一《刑事诉讼法》对公诉案件，不论逮捕、取保候审，要求录入办案系统办结的时间均为一个月，最长不得超过一个半月，而一般公诉案件经案管中心受案，告知权利义务后再分案到基层检察室往往已经花去了四五天时间，加上承办人接到案件后对案件进行刑事和解可行性评估，确定是否开启刑事和解程序的时间，实际上留给承办人正式开展刑事和解工作的时间已不充沛；二在审查起诉期间，案件及案件当事人的实际情况可能发生变化，初查时认为不符合刑事和解适用条件的案件，经过退查补证或者当事人考虑，可能达到刑事和解的适用条件，这种情况下，实际办案时间的剩余也成为基层检察室是否开启刑事和解程序的考量因素。三对于和解成功后的不诉案件，程序比较复杂，需要由承办人提出意见，征求科室长意见，分管副检察长意见，最后还要检委会讨论决定，审批时间至决定作出、宣告之日所耗时间过长，容易引发符合不诉条件的案子，因办案时间限制，无法及时完成不诉程序，无奈起诉的情形。
因人员不足、工作冲突、时间限制等因素，容易造成部分符合刑事和解案件的未能在规定时间内达成和解，甚至未开启刑事和解程序，大大降低了刑事和解率，也不利于及时化解社会矛盾。
（二）实践中刑事和解的范围过窄。
《刑事诉讼法》第二百七十七条下列公诉案件，下列公诉案件，犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解: (1)因民间纠纷引起，涉嫌刑法分则第四章、第五章规定的犯罪案件，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的; （2）除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件。（3）犯罪嫌疑人、被告人在五年以内曾经故意犯罪的，不适用本章规定的程序。但是在实践中，我院一直沿用浙江省人民检察院在《关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件规定（试行）》中规定，刑事和解案件适用范围仅限于亲友、邻里、同学、同事之间因纠纷引发的故意轻伤害等情况、因生活无着落而初次盗窃或初次诈骗以及部分交通肇事等轻微刑事案件，且从2013年1月1日至2014年4月底，我院作出的刑事和解相对不诉案件共61件，其中故意伤害案33件、交通肇事案22件、盗窃案3件、抢劫案1件、诈骗案1件、故意毁坏财物案1件，可见，刑诉法虽在理论上扩大了刑事和解适用范围，但因未出台细化的司法解释、规章，使得各地院对刑事和解案件适用过于保守，导致《刑事诉讼法》关于刑事和解的规定成为一纸空文。
（三）刑事和解需要面对不确定性因素，使检察机关的公信力得不到体现。这不仅是基层检察室乃至整个检察机关开展刑事和解工作中均会存在的问题。刑事和解实践中可能面临的不确定因素主要有三种，一是犯罪嫌疑人在双方达成赔偿协议且检察机关作出相对不起诉决定后的违约；二是被害人在双方达成和解且检察机关作出相对不诉决定后的反悔；三是部分符合相对不诉的公诉案件，当事人达成和解后，基层检察室提出相对不诉建议后，检察长或者检委会不同意做相对不诉处理。
首先，双方当事人刑事和解后，犯罪嫌疑人拒绝履行或没有能力履行承认的赔偿责任，造成检察机关撤销双方当事人达成和解协议；其次，被害人在检察机关作出不诉决定后反悔存在两种情况，一是被害人在达成和解协议后不起诉决定前反悔的，检察机关只能做出提起公诉的决定，二是被害人在不起诉讼决定作出后反悔，检察机关就会处于比较尴尬的境地。最后，检察长或者检委会可能会作出与承办人不尽一致的认定，从而不同意相对不诉，这种情况下，只能起诉至法院，并提出对犯罪嫌疑人从轻处罚的量刑建议，虽然符合新刑诉法对刑事和解的后果规定，但会造成部分犯罪嫌疑人要求返还赔偿款的风险，一定程度上影响了和解案件的社会效果。
（四）缺乏相应的经济救济制度。现阶段，赔偿方式较为单一，主要的赔偿方式是经济赔付，具有一定的局限性。同时，存在犯罪嫌疑人虽有悔罪决心，但无赔偿能力，导致无法达成刑事和解，以及对被害人而言，垫付医疗费、护理费等费用，加剧了其经济压力，造成更大的心理创伤。
（五）缺乏后续监督。刑事和解工作存在二个空白，影响和解质量。（1）实践中，达成刑事和解的案件作出不起诉决定或者判决后，检察机关便将案件归为“终结”，不再关心和解效果，如加害方是否真诚悔罪、双方是否因此又起争端；（2）对被不起诉人缺乏任何监管措施。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第四百零九条第二款规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。但是实践中，对相对不诉人宣告不诉决定后，其真正成为“守法公民”，并未采取其他处分。造成一个对他人实施了轻微伤害的人可能被行政拘留，而一个实施了轻伤害的人却可能因为和解而只负民事赔偿责任，导致刑事司法的不公正性。
五、基层检察室刑事和解工作的改进意见
1.建章立制，有律可循。
（1）制定合理明确的刑事和解规则。以《刑事诉讼法》第二百七十七条至二百七十九条规定为指导，总结各地刑事和解工作经验，细化标准，制定一套完整的刑事和解规则，使刑事和解制度化、规范化，以消除实践中各地适用标准不一、调解队伍参差不齐的现状。具体从程序和实体予以规范。①程序部分，包括操作步骤：刑事和解启动、调解经过、处理结果、后续处理；统一的格式：可行性评估格式、和解笔录格式、和解协议书格式等。②实体部分，包括界定主体范围、具体案件定性范围、对“民事纠纷”的定义、和解赔付方式、结果适用方式等。
（2）在立法上明确和解协议的效力。和解协议是着刑事和解成功与否的关键，其效力亟待立法予以明确，上文提到，刑事和解实践的部分不确定因素可以通过完善和解协议制度来予以化解。首先，对犯罪嫌疑人的违约行为可以依据和解协议予以惩罚，如在和解协议上附注违约条款，赋予被害人以和解协议为依据，提起民事诉讼的权利。其次，被害人的反悔应当命令予以禁止。一旦被害人在协议中作出了允诺，就不得任意反悔，除非其举证证明存在法定的例外情况。
2.建立刑事和解配套措施。
（1）建立暂缓起诉制度。刑事和解首先缺乏的是暂缓起诉制度。暂缓起诉制度的应用能有效缓解基层检察室开展刑事和解工作面临的工作冲突、时间限制，以及赔偿款不能一时全部到位而拖延履行等矛盾。为刑事和解工作提供充沛时间，使得被害人得到及时赔偿，加害人的权益得不到有效的保护，而且还浪费了司法资源，背离了刑事和解制度的初衷。
（2）构建多元化的赔偿机制。有一些犯罪嫌疑人因为经济拮据，无法支付被害人提出的赔偿，但案件本身危害性较小，其又有积极的悔罪表现，在这种情况下，可以通过多元的和解途径，诸如公益劳动、代为做工补偿等方式，让家庭经济困难的犯罪嫌疑人也有通过和解结案的希望；同时国家可以设立刑事被害人救助资金，为犯罪嫌疑人无力赔偿的案件的被害人提供救助。
（3）建立配套的社区矫正机制。如有些交通肇事刑事和解案件，虽然被害人得到了不少赔偿，但这些赔偿都是保险公司和单位直接支付的，肇事的行为人并没有为其鲁莽行为承担任何责任，使刑法制裁的权威性受损。同时刑事和解会使得加害人被减轻或免除刑罚处罚，部分被害人（包括未成年人）会重返社会，如果不能落实监护帮教措施，就可能会导致加害人在和解之后由于无人监管，得不到有效的社区矫正，再次犯罪。
（4）建立回访考察制度。对刑事和解案件建立跟踪台账，对当事人及有关单位进行回访，对被害人进行回访，应了解被害人受到的伤害是否恢复，生活上是否还有困难；对加害人进行回访，主要是看加害人是否真心悔过，及时加强教育以防再次犯罪。发现问题，作出预案，及时处理。结合调研，总结经验，为社会矛盾化解和社会管理创新提供新的理论和实践的依据。
（5）完善刑事制裁的替代性惩戒措施。刑事和解后的不予追诉不等于不予处罚，应当注意刑事制裁和行政制裁的衔接问题。建立被不起诉人后续处理监督台账，以发送《检察建议》的形式，移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。例如当事人虽被免除刑事处罚，但该行为同时违反治安管理条例的，建议公安机关及时作出治安处罚；对案件中涉及土地违法的，建议国土部门及时作出相应行政处罚；对案件中当事人系党员或党员干部存在违纪的，建议相关党员纪律委员会及时作出相应的党纪处分。
