独立机构、专人办理：未成年人刑事检察工作

　　开展的关键

　　----以Z检察院为例的反思

　　摘 要：修改后刑事诉讼法实施后，《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》(2013年修订)对基层检察院办理未成年刑事案件的组织机构和人员提出了明确要求，但通过对Z检察院三年来未成年人刑事检察工作开展情况调研发现，应当设立独立的未成年人刑事检察机构而没有设立；设立的未成年人刑事检察办案组、办公室缺乏独立性；对于专门办案组或者专人，没有保证其集中精力办理未成年人刑事案件；对未成年人刑事检察机构人员的选任随意……这一系列问题的存在，已经影响其他未成年人刑事检察工作的落实。因此，在推进未成年人刑事检察工作开展过程中，推进设立独立的未成年人刑事检察机构，强化专人办理，依然是推进未成年人刑事检察工作开展的关键。

　　关键词： 未成年人刑事检察 独立的未成年人刑事检察机构 专人办理

　　一、引言

　　每一项制度的落实都建立在人员与机构的基础之上。独立的机构、专门的人员，是未成年人刑事检察工作正常开展、取得成效的重要组织保障。2013年1月1日,修改后刑事诉讼法实施，其第五编第一章专门对未成年人刑事案件诉讼程序进行了规定,指出检察机关办理未成年人刑事案件应当由熟悉未成年人身心特点的检察人员承办，该规定确立了专人办理制度。2013年12月27日，最高人民检察院对《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》进行了修订，第八条对未成年人刑事案件办理的组织机构、人员进行了更详尽、更具体的规定，即“省级、地市级人民检察院和未成年人刑事案件较多的基层人民检察院，应当设立独立的未成年人刑事检察机构。地市级人民检察院也可以根据当地实际，指定一个基层人民检察院设立独立机构，统一办理辖区范围内的未成年人刑事案件；条件暂不具备的，应当成立专门办案组或者指定专人办理。对于专门办案组或者专人，应当保证其集中精力办理未成年人刑事案件，研究未成年人犯罪规律，落实对涉案未成年人的帮教措施等工作。各级人民检察院应当选任经过专门培训，熟悉未成年人身心特点，具有犯罪学、社会学、心理学、教育学等方面知识的检察人员承办未成年人刑事案件，并加强对办案人员的培训和指导。”然而，修改后刑事诉讼法实施以来，针对《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》提出的“四个应当”规定，各地落实如何，笔者甚是关注，遂着眼于此，以中立视角，选取了Z省S市下辖的Z检察院作为调研对象，对其2012年12月26日到2015年12月25日办理未成年人刑事案件、组织机构和人员，以及在这种组织和人员状况下未成年人刑事检察工作落实情况进行了全面调研，试图揭开基层检察院对未成年人刑事检察工作开展的真实现状，查摆问题，找出短板，提出建议，以期为接下来未成年人刑事检察工作的顺利开展和有效推进找准方向。

　　二、Z检察院未成年人刑事案件、组织机构、人员情况

　　（一）调研对象的选取

　　Z市属于较大县级市，常住人口115万人；Z检察院2015年受理审查逮捕案件人数1798人，受理审查起诉案件人数2867人；2012年12月26日到2015年12月25日, Z检察院共审查逮捕未成年犯罪嫌疑人293人，审查起诉未成年犯罪嫌疑人422人，此外，三年来有侵害未成年人身权利的犯罪嫌疑人78人；Z检察院侦查监督科有9名检察官，人均审查逮捕案件人数在200人左右，公诉科有18名检察官，人均审查起诉案件人数在150人左右。之所以选取Z检察院作为调研对象，是因为Z检察院案件数量和人均办理案件量相对较大，又属于未成年人刑事案件较多的基层检察院，在全国基层检察院中具有很大的代表性。

　　（二）Z检察院办理未成年人刑事案件情况

　　1.批捕阶段办理未成人刑事案件具体情况（如下表）：

　　

　　2012年12月26日到2013年12月25日，审查逮捕未成年犯罪嫌疑人117人，分别有9个检察官参与办理，A检察官（45人）和H检察官（26人）办理较多，合计占60.7%。

　　

　　2013年12月26日到2014年12月25日，审查逮捕未成年犯罪嫌疑人105人，分别有8个检察官参与办理，主要是A检察官（20人）和C检察官(31人)办理，合计占48.6%。

　　

　　2014年12月26日到2015年12月25日，审查逮捕未成年犯罪嫌疑人72人，分别有9个检察官参与办理，主要是A检察官（34人）办理, 占47.7%。

　　2.公诉阶段办理未成年人案件情况（如下表）：

　　

　　2012年12月26日到2013年12月25日，审查起诉未成年犯罪嫌疑人182人，分别有21个检察官参与办理，主要是AC检察官(43人)、U检察官(29人)、T检察官（22）办理，合计占51.6%。

　　

　　2013年12月26日到2014年12月25日，审查起诉未成年犯罪嫌疑人124人，分别有26个检察官参与办理，但个人办理案件量均在15人以下，相对比较分散。

　　

　　2014年12月26日到2015年12月25日，审查起诉未成年犯罪嫌疑人116人，分别有19个检察官参与办理，主要是AJ检察官（35人）、AI检察官（29人）、AP检察官（16人）办理，合计占69%。

　　3.批捕、公诉前20名承办人办理案件情况（如下表）：

　　

　　2012年12月26日到2015年12月25日，批捕、公诉两个环节办理未成年人刑事案件前十名检察官分别是：A女(99人)、AC男(47人)、U男（45人）、AJ女（40人）、AI女（38人）、C女（36人）、H女（30人）、T女（29人）、D女（28人）、Z女（25人）。

　　（三）Z检察院未成年人刑事检察办案组织存在的问题

　　1.没有设立独立的未成年人刑事检察机构

　　《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第八条指出：未成年人刑事案件较多的基层人民检察院，应当设立独立的未成年人刑事检察机构。从Z检察院每年未成年人刑事案件量上看，2013年受理审查逮捕117人，2014年104人，2015年72人；2013年受理审查起诉182人，2014年124人，2015年116人，连续多年涉案人数在百人以上，应当属于“未成年人刑事案件较多的基层人民检察院”行列。但Z检察院设立独立的未检机构进程缓慢，至今设立的未成年人刑事检察办公室缺乏“独立性”。2013年5月，Z检察院虽然在批捕科成立了未成年人刑事案件办案组，但名存实亡，没有实际运作；2015年7月成立了未成年人刑事检察办公室，下设在公诉科，由公诉部门3名女检察官（AI、AJ、AP）和侦监部门1名女检察官（C）组成，但成立半年来，从受案到分案、审批、再到结案，都没有独立性，即没有专门从事未成年人刑事检察工作。

　　2.指定专人办理制度没有得到遵守

　　《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第八条指出：对于专门办案组或者专人，应当保证其集中精力办理未成年人刑事案件，研究未成年人犯罪规律，落实对涉案未成年人的帮教措施等工作。不难看出，这种专人办理必须具备两个条件：（1）形式上：固定的人员；（2）实质上：集中办理未成年人刑事案件。由Z检察院未成年人刑事案件在批捕阶段和公诉阶段的办理来看，办理未成年人刑事案件的人员没有完全固定化，尤其是2014年度公诉阶段未成年人刑事案件的办理，基本人人参与，据了解,还有大量辅岗人员[1]也参与办理未成年人刑事案件。此外，在2015年7月成立未成年人刑事检察办公室后，其组成人员仍然职责叠加，没有彻底剥离原部门的工作，如C检察官2015年7月正式成为未成年人刑事检察办公室成员，但办理未成年人刑事案件量从2014年的31人却骤降到2人，平时不但忙于审查批捕工作，而且兼该院微信公众号编辑。

　　3.未成年人刑事检察办公室成员专业性考量不足

　　根据修改后刑事诉讼法以及《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》有关规定，选任（指定）办理未成年人刑事案件人员需要具备：（1）熟悉未成年人身心特点。一般要求女性，具有三年以上从业经验，办理过一定量的未成年人刑事案件；（2）经过专门培训。一般要考虑其之前是否接受过专门从业培训，以证明其对涉及未成年人刑事案件的诉讼程序、刑事司法解释、帮教技能等有所了解。（3）具有犯罪学、社会学、心理学、教育学等方面知识。Z检察院成立未成年人刑事检察办公室时，成立了由公诉科科长（X女）为组长，公诉科AP（女）为副组长（实际负责人），组员AI（女）、AJ（女）、C（女）组成的队伍，在选任上，主要考虑了女性这一特点，然后考虑队伍阶梯性，即由一名从事公诉工作9年，业务能力强、办案经验丰富的女检察官AP（女）负责，然后由两名工作三年的女检察官AI（女）、C（女）做第二梯队，再由一名新入职检察官AJ（女）作为第三梯队的队伍搭配方式，这种组队模式，对专业性考量放在了次要位置。从三年来批捕、公诉阶段Z检察院未成年人刑事案件办理情况不难看出，AP（女）、AI（女）、AJ（女）均是从2015年才作为办理未成年人刑事案件主要力量，2013年、2014年都很少办理未成年人案件；另外，据了解，除了AI(女)接受过心理咨询师培训，其他成员均不具有犯罪学、社会学、心理学、教育学等专业背景或者特长；还有，AP（女）、AI（女）、AJ（女）、C（女）在从事未成年人刑事检察工作之前也没有经过专门培训。此外，遗憾的是该队伍没有吸纳连续多年来专门从事审查逮捕工作、办理未成年人刑事案件量居于第一位的检察官A(女)。

　　三、组织保障欠缺对未成年人刑事检察工作造成的影响

　　（一）最直接的影响：影响效率，增加未成年犯罪嫌疑人交叉感染概率

　　“避免诉讼拖延，防止交叉感染”是贯彻“教育、感化、挽救”方针，落实未成年人特殊保护原则的关键。《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第四条明确规定，人民检察院办理未成年人刑事案件，应当在依照法定程序和保证办案质量的前提下，快速办理，减少刑事诉讼对未成年人的不利影响。经过对Z检察院办理未成年人刑事案件（批捕和公诉）办案时间与其他普通刑事案件办案时间抽样对比，发现Z检察院办理未成人刑事案件时间与其他成年人普通刑事案件时间基本相当，办案中没有实行区别对待，也没有考虑效率和交叉感染。据统计，三年来，有61个未成年犯罪嫌疑人被批准逮捕，在漫长的刑事诉讼程序结束后，被判处拘役管制和免予刑事处罚。其实，这些未成年人不同程度都遭受到由于诉讼程序的拖延而带来的交叉感染、权利受损等。这与Z检察院长期按照批捕、公诉两条线办理未成年人刑事案件，以及独立未成年人刑事检察机构和专人办理制度得不到落实、高效率的“一体化”办案机制[2]得不到保障，造成办案效率低下有很大关系。

　　（二）最明显的影响：耗费精力的制度落实不力

　　首先是附条件不起诉制度。Z检察院三年审查起诉的422个未成年犯罪嫌疑人中，适用附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人共计7人，仅仅占1.7%。但通过统计发现，Z检察院三年来最终判处一年有期徒刑以下刑罚的未成年被告人高达312人，这些人中不乏符合附条件不起诉条件的未成年人。由于在适用附条件不起诉时需要征求被害人意见、在考察期间内必须花费很大精力和很多义务去监督、考察、帮教，而欠缺机构独立性和人员的专门性，这项工作不能集中精力去做，是造成附条件不起诉适用率低的主要原因。其次是社会调查制度。《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第九条规定，人民检察院根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查，并制作社会调查报告，作为办案和教育的参考。人民检察院开展社会调查，可以委托有关组织和机构进行。Z检察院2015年7月出台规定称：社会调查工作可以委托本院基层检察室或司法局、关工委、街道社区等其他单位或组织进行，也可以由未成年人刑事案件工作办公室进行。由于该制度费时费力，需要大量人力和时间投入，据统计，目前，该院仅对1名未成年犯罪嫌疑人开展过社会调查。

　　（三）最潜在的影响：教育、感化、挽救的目的没有达到

　　未成年人刑事检察工作最根本目的是对未成年犯罪嫌疑人教育、感化、挽救。但由于缺乏独立的机构、专门的人员，临时性的办案组织缺乏担当，办案人员精力不足，导致在具体未成年人刑事检察工作中“教育、感化、挽救”浮于表面、重于形式，而欠缺强烈的、赤诚的感化之心和孜孜之行。如在会同所在学校、单位或者居住地的村民委员、居民委员会、未成年人保护组织等有关人员，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育、实施跟踪帮教中，缺乏主动性，尚不能有所担当，带动和促进一体化社会观护体系的建立。如在对未成年犯罪嫌疑人、未成年被害人心理健康的关注上，忽视一些效方法，缺乏耐心的沟通和长期的心理疏导。经了解，Z检察院三年来，没有对一起案件未成年犯罪嫌疑人制定帮教方案，进行跟踪帮教，也没有针对特定未成年犯罪嫌疑人存在的心理问题开展心理疏导。

　　四、结语

　　1825年，纽约建立了美国第一个少年矫正机构——纽约庇护所，随后少年矫正机构体系在美国初步建立；1899年，美国库克郡建立了世界上第一个少年法院，标志着少年司法制度的建立[3]。1986年上海成立了全国检察机关第一个专门办理未成年人案件的“少年起诉组”，1992年成立了第一个独立建制的未成年人刑事检察部门，1996年基层成立了独立建制的未检专门机构，2009年，成立了全国首家省级未成年人刑事检察专门机构[4]。美国的少年司法制度走在世界前列，上海的未成年人检察制度走在全国前列，其最重要的原因是组织保障到位：一批专业化队伍和专门化机构。实践也证明，提高办理未成年人刑事案件的专门化程度和专业化水平，对教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人发挥着极其重要的作用，而最大限度实现对未成年人犯罪嫌疑人教育、感化、挽救，最重要的是实现“批捕、公诉、监督、预防”的一体化办案机制，而实现“一体化”办案机制，主要要依赖于独立的机构、专门的人员，即专门机构负责，专门人员办理。

　　尽管全国各地未成人刑事案件客观发案率有所不同，独立机构、专门人员在个别地方的必要性值得商榷，但对每年办理未成年人刑事案件（批捕、公诉案件合计）在100件或100人以上的基层检察院，笔者认为都有设立独立的未成年人刑事检察机构进行专司其职办理未成年人刑事案件的必要。而上级检察机关应当加大力度对基层检察院设立独立未成年人刑事检察机构的必要性进行准确化、区分化评定和评估，同时通过量化考核指标等措施引导设立未成年人刑事检察机构，并严格要求保障未成年人刑事检察机构（包括办公室、办案组人员）的独立，保证其人员在办理未成年人刑事案件以及开展其他未成年人检察工作的专门性。比如，为了达到专门部门、专门人员办理未成年人案件，要加强检察机关案管中心的分案职能，直接将涉及未成年人的刑事案件分给独立的未成年人刑事检察部门或人员办理。另外，被选任的未成年人刑事检察工作人员，在履职前要统一接受专门培训，优先考虑办过大量未成年人刑事案件的检察官及经过测评、适合且具备能力、热心从事未成年人刑事检察工作的检察官。

　　参考文献：

　　[1]张寒玉、陆海萍、杨新娥:”未成年人检察工作的回顾与展望”,载《预防青少年犯罪研究》，2014年5期，第37-46页。

　　[2]杨永华、张文英、黄海悠：“未成年人检察工作一体化机制初探”，载《人民检察》，2012年第14期，第63-63页。

　　[3]马迪、李小倩、郭鑫：“未成年人检察工作一体化模式的探索与完善”，载《预防青少年犯罪研究》，2012年10期，第42-48页。

　　[4]李洪智：“未成年人检察一体化问题探索”，载《山西省政法管理干部学院学报》，2011年9月第3期，第184-185页。

　　[5]兰郝秀：“未成年人检察运行机制初探—兼论未成年人专职检察官制度的确立“，载《中国检察官》，2013 年第 6 期(司法实务)，第11页。

　　（潘博 楼辉 金纯盈）