【内容摘要】 检察官办案责任制改革的核心，就是赋予检察官一定范围内处理案件的决定权，同时对其决定承担责任。即检察官既是办案主体，同时也是责任主体。2013年8月中央政法委下发了《关于切实加强防止冤假错案的规定》，要求检察官在职责范围内对案件质量终身负责，对办错案的实行终身责任追究。检委会集体决策制作为防止冤假错案的一种制度设计，其自身存在的行政化缺陷也日益显现，尤其是其与错案责任追究制之间的矛盾与冲突愈加明显。因此，为有效缓解二者之间的矛盾，应当从完善检委会委员选任机制以及完善责任追究机制等方面入手调整。 

   【关键词】 司法责任制  错案追究  检委会 

 

       一、错案终身追究制的价值取向及其与追诉时效等法律规定相冲突问题的解决

    近年来，在我国刑事司法领域发生的一些令人震惊，使人震撼的冤假错案，成为我国社会生活中一个沉重的话题。“相继出现的刑事冤假错案给公正司法带来前所未有的挑战。”[1] 无论是湖北的佘祥林杀妻冤案、浙江张氏叔侄冤案、还是河南赵作海杀人冤案等等。这些冤假错案的发生不仅给案件当事人及其近亲属带来巨大的身心残害，甚至无以挽回的损失；而且也严重败坏了国家司法机关的形象，动摇了国人对刑事司法权威的认同感[2] 。在此背景下，对冤假错案的纠正与问责已成为全社会举目关注的话题。2014年党的十八届四中全会所通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中更是明确提出：实行办案质量终身负责制。此前，最高人民法院、最高人民检察院等国家最高司法机关也纷纷出台了错案终身追究的相关规定，以保证司法权正常有序地运行。在理论界，有关该制度的探讨近几年来风起云涌，相关研究成果也精彩纷呈[3]。它们充分探讨了错案终身追究制度设立的时代背景，设立的合理性和必要性，以及该制度的价值取向、制度本身的缺陷性、以及如何进行改进等问题。但是，对该制度的法律性却很少涉及。对错案“终身”追究制度的规定与相关法律规定的冲突问题，尚无任何深入研究，存在着巨大的空白。

因为，从法律的等级效力层次而言，我国的刑事诉讼法、刑法和相关法律属于全国人民代表大会通过的具有最高的等级效力。中央政法委、最高法院、最高检察院、公安部等制定的终身追究责任的规定以及相关的规范性文件，相比较而言其等级效力较低。根据基本法理，其规定不能够和等级较高的法律相冲突；否则，就应当视为无效。如果一个司法人员犯了徇私枉法罪，已经超过了追诉时效，依法就不应当再追究刑事责任，而按照终身追责问责的规定，还必须加以追究。这就产生了究竟是执行刑法、刑事诉讼法还是执行有关规定的问题，从严格执法的层面上讲，答案是不言自明的。因此，如何协调终身追究与刑法、刑事诉讼法的关系，还需要研究[4]。否则，将会带来很多弊端，也难以实现制度制定者的初衷。 

   （一）错案追究终身制的历史沿革与时代发展

    自上世纪 70 年代末以来，我国的司法体制已经历经了三次变革 ^[5]。近几年来，为了防范司法人员在司法活动中的司法腐败、司法不公等行为，我国司法机关又掀起了新一轮的司法责任追究的制度化浪潮。尤其是随着浙江张氏叔侄冤案等几起案件的曝光和纠正，社会各界呼吁防范冤假错案、加强司法公正的声音再度高涨[6] 。作为回应，错案追究制也有了新的变化。总体说来，我国司法责任错案终身追究制的确立大致经历了三个不同的发展阶段。

    1.第一阶段（1990年—1995年）错案追究制的初始时期 

    为防止司法腐败，遏制错案的发生，早在1990年1月1日秦皇岛市海港区法院在全国就率先推出了法官错案追究制度。第二年该制度在河北省法院系统内推行。第三年错案追究制作为最高人民法院的新举措，在全国法院系统予以推广[7]。随后，各省、市法院也纷纷出台了错案责任追究的地方性规定。分析各地此阶段的错案责任追究的规范性文件，不难看出该制度的出发点是以裁判结果的正确与否，来作为是否追究裁判者责任的重要依据，侧重于客观归责。虽然有一定的道理，但这一时期出台的“错案追究制”终因处于这一新制度的初始阶段，其制定还不够完善、完备，从而不能成为防范错案的长效机制。

    2. 第二阶段（1998 年—2005年）错案追究制的发展与完善时期

    随着我国司法改革进程的不断加快和向前的深入发展，审判活动中程序正当的价值逐渐被重视。因此，这一时期，责任追究制度的重心，在初始阶段以裁判结果为重心的基础上，转向以裁判结果与程序正当并重的责任追究方式上来，并推出了违法审判责任追究制。最高人民法院于1998年9月3日出台了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，作为全国法院系统追究错案责任的最基本的两个规范性文件。这两个文件将程序性违法的事项，作为法官责任追究的重点。各级各地法院也纷纷根据本院的实际制定了具体的错案追究办法，作为实现司法公正的利器。程序性责任的追究，成为重点。在这个时期，值得注意的一个事件是北京市第一中级法院在2005年，以“错案追究制有损法官的独立审判权”为由，率先取消了该制度。此举不仅反映了对“错案追究制”的否定，也说明对法官责任的追究机制，尚存亟需改进之处。

    3. 第三阶段（2008年至今）错案追究制当今时代的新形式——终身追究制的兴起

   现阶段，司法机关面对一再暴漏的“杜培武式冤案”和巨大的社会压力，把如何控制司法腐败实现司法公正作为新一轮改革的重点。在此背景下，在原有错案追究制的基础上发展而来了一种“新形式”的错案追究方式，即错案追究终身制开始兴起。2012年河南省出台的《错案责任终身追究办法(试行)》中规定: “人民法院工作人员……对所办案件质量终身负责”。2013 年中央政法委出台的《关于切实防止冤假错案的指导意见》，将“错案追究终身制”从地方推向全国，使得该制度在国家层面得以确立，并由以前的只在法院系统实施扩展到整个司法领域。值得注意的是，在该制度的发展过程中，始终伴随着来自实务界和学术界的诸多批评，错案追究终身制的确立仍面临着不少困惑和问题。但是，其存在的必要性、合理性及其实践价值却是不容置疑的。

   （二）错案终身追究制确立的价值取向

    司法是社会的最后一道正义防线。公平正义是其应有的必然的价值追求。而冤假错案，蚕食着司法的公信力，吞噬着人们对法治的信仰，冲击着国家司法体制。因此，明确司法人员办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究是司法改革的题中应有之义。从司法规律层面上讲，错案不可避免。但是，却可以通过科学的制度设计，最大限度地减少错案的发生。错案终身追究制就是实现上述目的最基本的制度、措施之一，该制度确立的价值取向主要体现在以下几个方面：

    1.实行办案质量终身负责，就是为了让人民群众在每一起案件中，都能够感受到公平与正义。并使之成为我国司法工作者一生的价值追求和价值取向。近几年暴漏出来的冤假错案极大的冲击了国家的司法公信力和司法能力。司法机关承担着维护社会公平正义的历史使命，必须怀着对生命的敬畏之心，严格司法程序，减少失误，以专业、公正的工作业绩来满足广大人民群众对司法公正的强烈需求。让每个案件都经得起时间的检验，真正撑起公信司法的天空。因此，建立专门的错案追究制度既是现实的需要，也是政治的需要。因此，一定要通过切实有效的改革措施克减冤假错案的发生，将冤假错案的发生概率控制在最低限度[8]。古往今来，法治昌明、司法公正是人们普遍关注的焦点话题。这也是人性使然、正义使然。

    2.实行办案质量终身负责，就是要极大增强司法人员的责任意识、使命意识以及忧患意识，提升司法者的整体素质和社会地位，确保案件质量，减少失误。“百分之百杜绝冤假错案是不可能实现的”[9]，如同治病良药都一定会有副作用的道理一样，冤假错案是整个刑事司法体制的“副产品”，限于人类认识的局限性而无可避免。只有通过科学的制度构建，将其控制在最小的范围内。从客观上讲，错案追究制能尽力消除司法者恣意枉为的空间，又能从心理层面起到约束作用。问责制的本质就是权责一致。因为“没有责任的司法很危险，也很容易受到外部干预。”[10]建立责任司法，在强化办案人员责任心的同时，还可以在司法人员职业群体中形成严格的自律机制，自觉增强他们的责任意识。国家层面也要紧紧以司法责任制为关键抓手，通过科学设置选任标准，规范完善选任程序，把优秀人才选到司法一线来。使司法职业者群体成为社会各行业中最受人尊重，基本上无腐败的群体。

    3.实行办案质量终身负责，就要从反思和吸取冤假错案的教训做起，回归司法规律，尊重司法程序。这些年发现的错案，有的是使用非法取证方法；有的是因对证据的判断错误；有的是未能识别伪造的证据等。归结到一点，根源于让假证据进入诉讼中。因此，要切实重视取证、举证、质证、认证四个司法证明环节的作用。司法裁决的正当性，源于法律程序的正当性。程序正当不仅是司法现代化的基本要求和重要标志，也是实体裁判权威性的重要保障和必然要求。因为，裁判结果公正与否人们往往难以找到一个十分客观的、唯一准确的答案。而当事人则可以通过公正的诉讼程序的过程，来评价、判断结果的公正性。所以我们说“法律程序有助于从心理层面上和从行动层面上，解决争执[11]。”因此，有学者指出：把法治国家的实现作为奋斗目标的今天，程序问题就应当开始成为我们关注的关键性问题之一。[12]

     4.实行办案质量终身负责，就是要继续改善司法体制和社会执法的环境 ，在全社会层面实现依法治国。错案往往集中暴露了司法制度的某些缺陷，在现代法治社会中，司法扮演着极其重要的角色。“法治的含义与其说在于所谓法的权威高于一切，还不如说在于司法的特殊位置”[13] 。“作为法律秩序象征的恰恰是法官，而不是警察和立法者”，[14] 对法律问题有最终的发言权是法官。因此，要善于把对个案的反思，变为司法改革创新动力，变被动发现为主动预防，使追究错案的真正价值，从根本上得以实现。比如，公、检、法相互制约的制度，应当落到实处；司法审判中，依法独立办案制度要落地生根，真正做到去行政化，使办案者有权有责。牢固确立不枉不纵的价值取向，坚持疑罪从无、无罪推定最基本的刑事司法原则不动摇。力争做到绝不冤枉一个好人，也绝不放过一个坏人。 并加强对法律知识的普及和宣传，在全社会形成崇尚法治的环境，形成人人信法、人人守法的良好氛围，以减轻司法人员的压力，并将之转化为更好履职的动力。

    （三）错案终身追究制与追诉时效等法律规定相冲突的问题及其解决

错案责任终身追究制的出台，在追究时效上进一步增大了司法群体的职业风险。该风险主要体现在以下两个方面：一是确立责任承担的主体不是法院、检察院等司法部门而是司法者个人。二是体现了责任追究的长期性，使司法者这个职业群体时时刻刻都要承担着责任风险，符合把权力关进制度的笼子里[15]的思想。该制度的设计具有科学性、合理性和必要性。但是，该制度如何落到实处，使之真正发挥作用，还应当考虑与相关法律制度，如诉讼时效等规定相冲突的协调、衔接问题。否则，在执行中势必遇到法律统一性上的阻力。

     1.设立诉讼时效制度的合理性及我国刑事法律的相关规定

     刑法上的追诉时效制度，是指犯罪发生以后，经过法定期限不提起公诉或自诉，求行权即归于消灭的制度[16]。该制度的设立最早可以追溯至古罗马的戴克里先时期，随后在漫长的人类历史时间长河中该制度又不断发展演进。根据时效制度的规定，经过一定期限后国家就要放弃惩罚某些犯罪的权力。于是，我们就不得不思考，为什么刑罚可以随着时间的流逝而要自动消灭，国家的刑罚权又为何要罹于时效？刑法设置追诉时效制度的正当性何在? 中国有学者认为，犯罪人犯罪后在相当长的时间内没有再次犯罪，就可以推定其主观恶性和人身危险性大大减弱甚至消失……对犯罪人已无再通过刑罚进行特殊预防之必要。[17]。俄罗斯刑法学者亦指出，追诉时效制度的根据在于犯罪在经过长时期后，其社会危害性已大大减小……不再具有社会危害性。[18]此外，时效制度也代表了实质正义，无论如何“对于只有有限生命的人来说，不能够无限地追及犯罪。因此，尊重因随时间的经过而带来的社会关系的稳定性，将犯罪嫌疑人从追诉可能性中解放出来，……其结果，虽然会发生免除应该处罚的犯罪人情况，但这也是一种在制度上不得不忍受的‘副作用’”[19] 。

    其次，“法不溯及既往”作为一项古老的法律传统，从古罗马时期“法律仅仅适用于将来”[20] 的格言开始，便生生不息，至今已成为众多法治国家宪法所规定的一项基本的立法准则。“该原则的目的在于保护人们的合理预期，使人们在国家权力面前不至于无所适从”。[21] 所体现的法的内在核心是：积极地保证应受刑罚处罚的人尽快受到追诉，消极地保证不应受到刑罚处罚的人，不受到追溯。法不溯及既往是有“时间限定”的，这“时间限定”便演进为今天刑法中明确规定的诉讼时效制度。

    同时，证据材料也有一定的“保质期”，时间越长，查明及证明犯罪行为的可能性愈低，也就意味着再追诉犯罪，所产生的错误裁判的概率在上升。所以，时效制度也可以避免因难以获得充分而可靠的证据而产生错误的成本[22] 。因此，我国《刑法》第 87 条规定了诉讼时效制度。犯罪行为经过了下列期限的就不再予以追诉：（1）法定最高刑为不满 5 年有期徒刑的，经过 5 年；（2）法定最高刑为 5 年以上不满 10 年有期徒刑的，经过 10 年……。我国《刑事诉讼法》第15条也明确规定：犯罪已过追诉时效期限的不再追究刑事责任。

    2.错案终身追究的无限期与追诉时效明确的时间限定等问题的冲突

    根据追诉时效的以上规定，犯罪发生，经过一定的时间之后，国家就不能够再追究犯罪人的刑事责任。因此，错案终身追究制的无限期之规定，与追诉时效明确的时间限定之间相冲突的问题赫然存在。而且刑法的效力等级高于各种错案追究终身制规范性文件的效力等级。此时，从法制的统一性、公平性角度出发，我们不难清楚的发现：司法人员责任终身追究制的规定，不仅与刑法规定的时效制度相矛盾，而且还与其他渎职犯罪责任不终身追究的法律统一性问题相矛盾。因此，要深入研究终身追究制度的法律性。我国刑法、刑事诉讼法和相关法律有明确的时效规定，而且这些规定是司法追责之刚性规定，应当坚决予以贯彻执行。如果一个法官犯了徇私枉法罪，超过了追诉时效，依刑法的规定就不应当再追究其刑事责任。但是，按照终身责任制的相关规定，还必须加以追究。那么，终身追究制的无限期之规定与刑法、刑事诉讼法有限期时效之规定相矛盾的问题，如何协调，需要认真予以探讨。

    因为，司法人员办错案件的责任，同样属于我国刑法分则第九章规定的国家工作人员渎职犯罪责任中的一种。我国刑法不仅对司法人员违法办案的刑事责任有明确规定；而且对其他国家工作人员渎职犯罪的刑事责任亦有明确规定。如刑法典第402条规定的行政执法工作人员徇私舞弊不移交刑事案件，情节严重的，依法构成徇私舞弊不移交刑事案件罪[23]，该罪最高法定刑为7年有期徒刑。刑法第401条规定的司法人员徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，最高法定刑也为7年有期徒刑。它们的追诉时效根据法律的规定都应当是10年。那么，就会产生这样一个现实的问题：一个行政执法工作人员构成徇私舞弊不移交刑事案件罪，过了10年的追诉时效期限，根据法律之规定就应当不再追诉；而一个司法工作人员犯徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，过了10年的追诉期限后，依据终身追责的规定还必须继续追究其刑事责任。这样就势必会产生：如何保证法律的统一、公正实施？如何让被追究的司法责任人员感到法律的公平正义问题？

    3.错案终身追究制的价值取向与追诉时效等冲突问题的解决

    终身追责的价值取向就在于通过终身问责制度的确立，加大对司法人员追责的力度，以切实防范、减少冤错案件的发生。该制度设想的主观意图是好的，价值取向也是无比正确的。从司法的政治性和社会效果上来看，也是符合人心符合民意的。所以，一段时期以来，鉴于错案的严重危害性和广泛的社会影响性，终身追责的规定纷纷出台。但是，出台的规定与现有法律的规定相冲突问题如何协调、解决？以达到彻底把该终身追责的规定落到实处，并保证维护法律统一性的目的。笔者认为，应当高度重视，认真思考、设计。其最佳的现实可行办法就是通过严格设定，刑事错案责任人追诉期限的起算日来解决。

    我国《刑法》第 89 条规定：“追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。”通常情况下，刑事责任追诉期限的起算日为犯罪之日。而对于有连续或继续犯罪行为的，其追诉期限的起算日则不是从该犯罪行为的实行之日开始计算，而是从该犯罪行为的终了之日开始起算。如一起5人共同事先谋划，共同实施，分工不同的一起盗窃国家金库的犯罪行为，先是3人实施盗窃，后是过了一段时间之后另两人负责洗钱。那么，该起盗窃犯罪的追诉期限应当从洗钱行为完成之日起计算，而不是从盗窃行为发生之日起计算。对于犯罪人在犯罪行为败露后，故意的逃避国家法律严厉制裁的，根据规定则不受追诉时效的限制。

    因此，对于刑事错案责任如何进行终身追究的问题，笔者认为我们不妨换个思路来思考这个问题，不能一直在是终身追究还是不终身追究这个技术性的问题，纠结不已，纷争不休。其切实可行的办法就是：从错案行为的高度隐蔽性、长期性以及严重的社会危害性角度来考虑，及时修改我国刑法、刑事诉讼法以及相关文件，明确规定刑事错案责任追究的时效期限，不是从违法违纪责任人员的行为终了之日起计算，而是从刑事错案确定之日起开始计算追究违法、违纪责任和犯罪责任的期限。这样一来，既不违背法律、法理和情理，还能够得到社会各界的支持和认可。同时也能够从法律的层面上来化解要不要终身追究造成错案的司法人员责任的各种争议，对错案负有责任的相关司法人员与其他国家工作人员之间，因履行职务构成违法犯罪，如何进行问责、追责的公平公正性、法律的统一性等问题也可迎刃而解。  

    二、检委会责任追究的现状与存在的问题

   （一） 检察委员会责任追究的现状

     目前，我国对司法责任的规定，只是散见于《宪法》、《检察官法》等法律法规中，没有法律较为系统的规范司法责任制度。自检察院重建以来，国家和最高人民检察院也制定了一系列的司法责任制度以及检察纪律、工作条列，并颁布和实施了一系列的检察人员办案责任追究制度，修改后的《人民检察院组织法》第三条规定：各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。明确规定了检察委员会的职权，检察院在办理重大疑难案件时，一般情况下是具体办案人员，会把案件提请检察委员会讨论定性，这样，案件办理实质上就由具体办案人员转到检察委员会办理，但是，《组织法》并没有规定检察委员会要承担案件办理过错责任。如1994年最高检制定的《检察官纪律处分条列》，1998年实行的《人民检察院错案责任追究条列（实行）》，2000年高检检委会通过的《检察委员会议事规则》规定了检委会议事的程序及何种案件由检委会决定； 2001年颁布实施的《检察官法》第二条规定：检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括……检察委员会委员……”，规定只对检察委员会委员提出了处理意见，并没有规定对检察委员会的责任追究问题。2004年实行的《检察人员纪律处分条列（试行）》，2007年高检院通过的《人民检察院错案责任追究条列》，同时废止了《人民检察院错案追究条列（试行）》。该条列主要是对检察人员在执法办案过程中故意违反法律、法规，或者严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为追究责任，本条列主要是针对检察人员过错进行追责，涉及检察委员会的很少。2008年修订实施的《人民检察院委员会组织条列》明确规定了检察委员会的职责，但是同样没有规定对检察委员会的过错追究责任问题。2013年中央出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了新一轮的司法改革的基本目标，其中一项内容就是“确保依法独立公正行使检察权”，并具体通过“完善司法责任制”等来实现这一目标。根据权力制约理论，权力与监督必须同步，检委会有了“独立行使检察权”的权力，就必须承担相应的“司法责任”。2014年中央发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定检察权行使的合法方式、界限及责任。2015年高检院颁布实施《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》详细规定了检察人员的权利和义务。

   （二） 检察委员会责任追究存在的问题

    长期以来，检察委员会发挥了民主集中制的重要作用，通过检察委员会委员集体的智慧，来解决检察机关办理的重大、疑难、复杂案件。“检察委员会制度的核心价值在于，将民族集中制引入检察机关领导体制和议事程序，形成对检察长负责制的有效制约和补充。”[24]但是，也不能否认，由于司法办案责任制规定不明确，再加上检委会决策、运行和监督机制本身存在缺陷，从而变成检委会的集体决策责任而难以追究检委会委员和具体办案人员的个人责任等弊端。这十分不利于司法公正，进而也影响到检察机关自身的执法公信力。

    1.检察长（分管检察长）以及检委会决定案件的定性，具体办案人员没有定性权

   现行的检察机关办案体制是“检察官承办，部门负责人审核，检察长（分管检察长）或者检委会决定”的“三级审批制”。[25]长期以来，检察机关内部形成了根据案件的性质和种类审批权的不同，案件的定性由具体办案人员提出意见后，分别由分管检察长、检察长和检委会来决定案件性质的反常情况。分管检察长对案件的定性权实际上只是由于检察长的授权或委托而形成的历史习惯， 2015年《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》颁布后，这种历史习惯有所改变。当然，在部分试行主诉检察官制度和正在试行司法责任制改革的地区外，其他普通检察官几乎没有对案件实质性、终局性处理的决定权，出现冤案错案后，很难追究实际办案人员的责任。比如，某检察院在办理刘某涉嫌抢劫一案中，承办人对案件的性质提出了具体意见，在检委会研究该案时，改变了承办人的意见，造成案件无法起诉，这说明承办人没有对案件的决定权。

    2.司法责任程序不明确，问责泛化、难以问责

   当前，我国司法责任追究制度呈现两个极端，一个是问责泛化，另一个是难以问责。追起源头就是法律问责制度不健全，主要体现在：第一，程序规定不透明，“暗箱操作”的可能性大，检察官独立办案的权力得不到保障。除了刑事追究以外，对违法办案的检察官的处理，均由各级检察院的监察机构自行处理，最后报检察长决定。有的地区由检察长报纪委或上级院处理。但是，被处理的检察官缺乏相应的质证、答辩和申诉等救济权利，这也是由于追究体制不完善造成的。第二，司法责任追究泛化和难以追究并存。被判改变定性的案件，即使在适用法律上有不同的理解，检察官也有可能被评价为法律水平低，甚至会受到纪律处分、扣奖金等处罚，这样就会挫伤检察官办案的积极性，造成检察官不愿承担责任，遇到稍微有点难度的案件就上检委会，这无形中加大了司法成本。另一方，由于我国尚未构建完整的检察官独立办案机制，一个案件往往要经过科室研究，主管检察长决定，然后经检委会研究决定，再向上级院汇报等繁琐程序，出现错案时，往往是集体负责，人人有份，最后谁都不负责。这种吃“大锅饭”的集体办案机制，不仅效率不高，造成案件久拖，也不利于检察官树立办案责任意识，加大错案再次发生的几率。如佘祥林案、呼格吉勒图案等错案，纠错程序早已结束，责任追究仍然不见启动。这些案件，经过公安、检察院、法院的侦查、审查、审判依然被判刑、执行死刑这不能说明责任意识的丧失吗？就是这样，办了错案的司法人员还得不到追究，有的反而还提升了官职，人民群众强烈要求问责的心声得不到回应，自然会对司法公平很失望。

     3.检委会组成人员选拔不够科学

    长期以来，我国检委会的组成人员选拔不够科学，历史形成的习惯是只要是党组成员，就是当然的检委会组成人员，也不管懂法不懂法，甚至检察长就直接从没有从事过法律工作的行政部门直接调入任命。检委会作为检察机关的最高决策机构，其组成人员应该是院领导以及经验丰富的业务精英，但是法律至今没有出台检察委员会委员的任职资格标准。检察院的条列也只是简单规定：检委会由检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人组成，但实践中，检委会委员的选拔具有一定的随意性，由于没有统一的规定和限制条件，检委会委员在选拔时往往缺乏严格的考核机制。内设机构的检委会委员，往往有很大一部分就是综合部门的负责人，导致检委会结构组成带有很大的行政化倾向，部分委员法律业务水平不高，不具备检委会职务所要求的能力和水平。另外，法律规定了检委会的任职资格，却没有规定任职期限、处分、退休、调离等内容，一般都是终身制。这种“能上不能下”的体制，也导致部分委员缺乏责任感，对研究的案件随意发表意见，或者跟从检察长的意见，甚至故意发表其他明显不合理意见。有的检委会委员已经是“元老级别”，长期占据检委会委员的名额，导致其他精通业务的优秀检察官进不了检委会。

   （三）检委会办案责任承担问题出现的原因

    （1）检委会决议责任承担问题出现的原因

    当检委会的决议出现错误致使案件质量受到影响时，对于案件的责任承担问题一直在实践中得不到有效解决，这一问题出现的原因主要有以下几个方面。

     1.检委会委员不参与具体案件的办理。检委会虽然对于上会案件的处理具有最终的决议权，但是检委会委员毕竟不是案件的承办人，也不负责具体案件的办理工作，对于案件情况的了解也都来源于承办人的口头和书面汇报，因此检委会委员对于案件情况的了解很难是全面和透彻的。而且一般案件从提交检委会到检委会正是召开，所经历的时间往往在案件整个办理过程中只占用极小的比例，之前承办人已经将办理案件的整体工作基本完成，在这种情况下，承办人的意志对于案件处理结果的影响事实上远高于检委会，如果在经检委会决议的案件质量出现问题时，一刀切的要求检委会对于案件质量承担责任，不符合案件质量追责中“谁办理案件，谁承担责任”的一般宗旨。但是，在案件提交检委会决议之后，案件承办人已经无法控制案件的处理结果，因此要求案件承办人对于自己不可控的结果承担责任似乎也缺乏依据。办案人不决策，决策人不办案，成为检委会决议案件责任承担空缺的根源。

    2.检委会议题种类的多样性与复杂性。在检委会制度建立之初，其设立的主要目的在于民主决策而非案件办理，因此检委会的议题设定也并非以案件办理为主。只是近年来，案件决策中的风险成本和社会不稳定因素上升，加之舆论关注度的提升，社会对于检委会的认知也集中在集件决议这一所占比重极小的检委会工作之中。事实上，检委会审议的议题包括1 0个大项，而重大社会影响、重大分歧案件只是其中一项而已。议题种类的复杂性本就是对检委会委员的重大考验，如果再将检委会委员参与多项议题的决议之一的案件类议题加以特殊的责任限定，很容易造成检委会工作的偏重和失衡。

    3.检委会成员与检察机关领导集体高度重合。检委会成员与检察机关领导集体的重合已经成为检委会委员确定的一种实践惯例。但是，由检察机关领导集体为主要成员的检委会，在具体的案件决策中，难免将检察机关在社会公众中的形象以及案件办理的社会风险作为重点考量因素。同时，由于领导集体工作的多样和繁重，很难保证检委会会议的出席，如果出现案件决议由出席检委会的委员承担，那检委会工作将更难以有效的进行开展。因此检委会集体决议下的集体免责也成为维护检委会工作顺利开展的必然需求。

   （2）检委会办案责任承担问题出现的制度根源

    1.检委会决策制行政化与办案责任制不符。现行的检委会决策制，从成员选任到决策作出，无不透露出浓厚的行政色彩。各地检委会成员，通常由具备一定行政资历的人员担任，一般来说包括党组成员和各部门负责人，而业务能力突出但不具备相应行政资历的检察员，通常不能成为检委会成员。而在检委会集中研究案件过程中，各地普遍的做法是由承办人对审查报告进行压缩形成检委会议题，在会上向各委员做汇报。但是由于检委会委员通常属于兼任，且加上检委会议题通常是在承办人汇报前才发放到各委员手中，各委员没有时间具体仔细研究案件情况，主要依据承办人对案件的汇报作出判断，而且承办人汇报案件难免受到个人主观判断的影响，等等情形的出现，致使该最高权力机构在具体研究案件过程中出现较为浓厚的行政色彩。

    2.检委会权责不一致。现行制度构架下，检委会对重大、疑难、复杂案件具有最终决定权，检委会作出的决定，检察人员必须服从并执行。检委会对研究讨论的案件实行民主集中制，即按照少数服从多数的原则对案件作出最终处理，并由全体委员集体对该决定负责。这样一种制度的设计，乍看之下，很好，但是必须要有后续配套制度的补充才能够保证责任的落实，而目前的现状则是恰恰缺少了后续责任落实这一重要环节，从而导致出现一种“人人有责而无人负责”的局面。这样一来，为了转移个案风险，特别是对于一些涉及范围广、涉案金额大、社会关注度高但证据存在瑕疵问题的案件，提交检委会审议已经成为一种惯例。

近年来，各地基层检察院上会案件的数量一直呈现逐年上升的趋势，这虽然说明各地的检察机关对于案件的要求不断提高，但也难免有通过检委会集体决议程序进行免责的因素存在。从今年媒体曝光的多起冤假错案来看，案件背后也多存在检委会、审委会的身影，但是对于此类案件的责任追究问题，却少有人能够给出明确答案。而正是因为这样一种局面的存在，在遇到新型、复杂类案件时，为避免自己承担责任，检察员往往会将该类案件提请检委会讨论决定，从而加剧审查与决策错位、权力与责任不一致情形的出现。

    3.检委会监督制约机制欠缺。一是缺乏对整个检委会运行的评估、监督机制。若使检委会健康良好地运行，必须要有一整套评估、监督和预警机制予以保障。但在实践中，多数检察院尚无此类规定。有的检察院将监督之职赋予检委会办公室，但检委会办公室力量薄弱、地位较低，无法有效履行监督职能。有的检察院曾尝试由同级人大常委会、政协对检委会工作进行监督，但是效果不甚理想。二是对检委会委员履职情况缺乏有效监督。检委会委员的出勤率、发表意见的采纳率等没有受到监测和评估，对委员缺乏有效的激励与制约机制，从而出现了部分委员消极应付、发言质量不高，甚至走过场的情况，使得检委会的议案效果大打折扣。

    4.检委会错案责任追究问责机制缺失。最高人民检察院于2007年公布的《检察人员执法过错责任追究条例》第十二条指出：“人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由案件承办人承担责任。”具体到检委会责任承担，就是由主持集体讨论的检察长和导致错误决定产生的其他委员分别承担责任，案件承办人则需要对案件主要事实、证据或者重要情况负责。但检委会委员具体应承担何种责任、如何分别承担、承担时是否有比例、案件承办人的事实汇报与检委会决定作出的责任如何区分，这一系列操作层面的问题均未有明确清晰的规定。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》同时指出，“少数委员的意见可以保留并记录在案”，但也未明确保留意见的法律效果，即是否构成追责时的免责情形。

    三、错案终身追究制背景下检委会责任追究的完善

    随着中央逐步推进司法改革，“谁办案谁负责”理念的形成与贯彻实施，必须赋予承办人独立行使检察权的权力。为此，2013年中央出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了新一轮的司法改革的基本目标，其中一项内容就是“确保依法独立公正行使检察权”，并具体以“完善司法责任制”等来实现这一目标。2014年中央发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015年高检院颁布实施《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，完善“司法责任制”制度。

   （一） 明确检委会的职责权限，赋予员额制检察员独立办案的权力。

结合当下司法责任制改革的大背景要求，必须明确检委会、检察长等不同办案主体的职责范围，《司法责任制若干意见》在“明确检察人员职责权限”部分，对检委会、检察长、副检察长、检委会专职委员、检察官、主任检察官、业务部门负责人、检察官助理等职责作了比较明确的规定。但是《司法责任制若干意见》对检委会也只规定了讨论的案件为重大、疑难、复杂等三类案件，并没有详细规定检委会的审议案件的具体类型。

    1.明确员额制检察官独立办案的范围及权限

《司法责任制的若干意见》规定了“推行检察官办案制度，并对办案质量终身负责”，“审查逮捕、审查起诉案件，一般由独任检察官承办”等等，但是，并没有明确独任检察官和检委会的办案关系，什么情况下由独任检察官向检委会提请审议，由谁对审议的案件负责。因此，必须“深化检委会改革，建立健全办案责任制，要按照司法规律定位检察官和检委会的关系。”[26]根据《司法责任制的若干意见》精神，主任检察官或者主任检察官，行使的主要是案件的批准逮捕决定权和审查起诉决定权。对于基层院来说，独任检察官主要拥有相对简单的案件的决定权，复杂、疑难、重大的案件应由主任检察官决定是否逮捕或者公诉。如果出现分歧较大的情况，主任检察官可以提请分管副检察长决定。对于不属于主任检察官、独任检察官办案职权范围内的案件，如不起诉或者不批的案件，应当报请检察长或者检委会研究决定。公安局机关不服批捕决定提请复议的案件、抗诉的案件应提交检委会审议决定。当然，对《司法责任制的若干意见》规定的检察官可以就承办的案件提出提请检委会讨论的请求这项权力作出适当限制，以防止检察官推卸责任，不敢负责的问题。提请的案件必须是存在严重分歧，或者重大、疑难、复杂的案件，这样才能防止不负责任向检委会上交矛盾。

    2.合理划分检察长和检委会的职责权限

对于提请检委会讨论的案件的规定，目前，散见于不同的法律和司法文件，没有统一的法律和规范性文件。结合某基层院的实际情况，笔者认为提请检委会讨论的案件应当是以下几类：一是存在严重分歧的重大、复杂、疑难案件；二是涉及对法院审判监督情况的抗诉的案件；三是涉及公安的提请复议的案件；四是有影响的信访、赔偿等非经审判的具体案件处理结果的案件；五是应当由检委会审议的其他案件。除了这些案件外，其他案件应当按照职权划分的权限，分别由独任检察官、主任检察官、分管副检察长、检察长、检委会独立行使。这样可以合理划分决策主体，明确责任。如上海闵行区院确立了“按照风险等级由承办检察官、主任检察官、分管副检察长分级决策”[27]的制度，建立“有权必有责”的权责相符的检察办案新机制。

   （二） 科学划分检委会集体责任和个人责任的承担

      1.明确提交检委会讨论的案件、执法过错或者错案等个人责任不能免除。“坚决防止把本该属于检察委员会讨论决定的事项挪到院务会或者党组会上，把检委会真正打造成检察机关综合性业务部门而非案件的专门机构。”[28]在实际检察工作中，为了方便或者省事以及时间原因，在党组会等非专业审议案件机构上讨论案件时有发生，也造成部分案件承办人趁机把案件提请讨论决定，以便规避责任。因此，除了明确规定检委会讨论的案件范围外，必须明确个人应当承担的司法责任。“破解检委会集体责任成为司法腐败的保护伞，避免检委会成为检察官逃避责任的避风港”[29]的有效办法是，在规范检委会的集体责任的同时，明确负有责任的个人应当承担的法律责任。《司法责任制若干意见》明确规定了检察人员应当在职权范围内对案件质量终身负责，还明确了司法责任包括：故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。在修改《检察院组织法》或者《检察官法》时应当明确办案质量终身制，明确检委会的集体责任和负有个人责任的检察人员的司法责任。只有上升到法律层面，增强权威性，让检察人员知道办了错案，不会应为检委会集体审议而免除个人司法责任，才能真正为落实司法责任提供法律保障。但必须制定出台明确的错案标准，才能保证追究检委会和个人的司法过错责任有法可依。“考虑到现实的可行性，应只对终结性的决定、后果严重的结果适用错案追究。”[30]

     2.检委会研究决定的案件，发生错案的，检委会应当承担错案责任，“谁决定谁负责”也符合中央司法改革精神。《司法责任制若干意见》虽然规定检察官向检委会汇报案件时由于故意隐瞒等原因造成检委会作出错误决定的，由检察官承担责任，但是错案如果产生并经合法确认，检委会依然要对外承担责任。如果出现《司法责任制若干意见》第三十三条规定的检察人员豁免权导致错案发生的，“应当由检委会或相应的司法办案机关（检察院）来承担，否则会导致发生错案却没有追责或者没有主体来承担责任的问题。”[31]

    （三）科学设置检委会人员选拔机制

    长期以来，检察院检委会委员的任用随意性很大，没有形成科学的选拔机制，检委会在案件把关时不严，造成错案时有发生。

    1.实行委员资格准入制度，引入竞争机制。

    规定检委会委员应当符合检察官任职资格，本科以上学历，通过国家司法考试，并且明确担任检察官一定年数的才能任命为检委会委员，如任检察员5年。在任职条件外，还应当引入竞争机制，对检委会委员除了院领导外，其他的委员应通过竞争上岗，这样才能确保优秀检察官进入检委会委员岗位，在审议案件时才能相对客观公正，充分发挥检委会的业务核心职能。对检委会委员实行任期制也是个不错的选择，任期即将结束时，由干警大会或者其他机构对委员进行考评，对于不合格的委员，通过一定的程序进行罢免，这样的任期制，就会对委员无形中形成压力，委员就会产生紧迫感，压力感，要想在检委会继续担任委员，就必须努力工作，认真办案。

    2.建立检委会列席制度。

    根据有关法律规定，检委会委员大多是部门正职，但是，部分年轻有活力、业务精通、能力较强的业务骨干，却没有委员资格，不能参加检委会会议审议案件。可以尝试从检察院业务部门选拔具有丰富理论知识又有实践经验的业务骨干作为检委会委员的后备人选，在召开检委会时，让后备人员适当列席会议，参与案件的研究，对案件发表意见，不仅能提高检委会审议案件的质量，减少错案冤案的发生，同时也能增强青年干警的上进心，提高他们的自信心，更有利于他们成长。