检察建议是常用的一种纠正违法和监督方式，它对推动有关部门建章立制，堵塞漏洞，消除隐患等方面起到了良好的作用，但也暴露了一些问题。为全力推进检察建议的标准化、智能化、精细化、专业化、规范化运行，笔者对豫南省某基层院近三年来（2018.3-2020.12）所发检察建议进行了调研，对相关案例和数据进行了分析，提出了对策建议，以期对提高检察建议高质量运行有所帮助。

一、检察建议制发的基本情况及特点

经统计，三年来该检察机关共制发各类检察建议62份。其中再审检察建议5份，纠正违法检察建议16份，公益诉讼检察建议27份，社会治理检察建议9份，其他检察建议5份。经统计发现，检察建议的回复情况总体较好，均能按照检察机关的要求，在法定时限内回复到位，但整改结果良莠不齐。

总体来看，检察建议呈现的主要特点如下：一是制发数量不均衡。纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议较多，而民事监督案件数量少，因而再审检察建议少。二是效果不均衡。如刑事执行检察中纠正违法检察建议效果明显，例如纠正了一起超期羁押的案件，维护了被监管人的权益。公益诉讼检察建议效果不明显，被建议单位短期内能整改到位的少，如水体治理、林地修复等。三是建议领域不均衡。对具体案件办理中发现问题多、制发检察建议多，对财务、金融、医药卫生等领域发现问题少、制发检察建议少，这与对专业知识了解少、办理相关案件少有关系。

二、存在问题

（一）调查不深入，习惯于“一事一建议”

经调查，总体上对“一事一建议”制发过多，类案建议少。如3年来该院共发检察建议62个，个案建议57个，类案建议5个。典型的类案建议如2019年3月份以来，该院陆续受理了县公安局移送审查起诉的三起责任事故案，但在审查时发现公安机关存在立案时审查把关不严、凑数拔高等问题；据此该院针对存在的问题，及时向公安机关发出检察建议，督促公安机关进行了整改。但实践中，由于检察干警能力和精力有限，不善钻研，面对新事物、新知识时，不少干警在制发检察建议时习惯于就案论案、就事论事，很少提出类案建议。尤其是针对一些专业领域，例如金融等领域，需要更细致、更详实的分析，更全面深入的调研，才能把问题找得准确、原因分析得透彻、工作建议可操作性才能增强，因此干警实践中提出的检察建议更少。

（二）同类违法问题混用检察建议和纠正违法通知书

实践中，存在着对检察建议和纠正违法通知书混用的情况。如该院刑事执行部门在对该县看守所进行执法检查中，发现看守所存在未成年人与成年人混押混管现象，且不是个别现象，据此向其发出了纠正违法通知书，督促其整改落。看守所也回复整改落实，然而在其后的检查中，又发现了类似问题，因而又向其发出了纠正违法通知书。针对这种屡次犯同样问题的违法情况，正确的做法应该是向该看守所发出检察建议，督促其整改，避免同类问题的屡次发生，而不是多次发纠正违法通知书纠正同一类问题，混用了检察建议和纠正违法通知书。再如2019年该院刑执部门在对司法局社区矫正检察中发现存在社区纠正执行脱管问题，据此发出了纠正违法通知书，但其后同样的问题时有发生。针对这种情况，该刑执部门应及时向司法局发出检察建议，以便有利于司法局在全局范围内进行整改，避免同类问题的发生。

（三）检察建议质量有待提高

一是制作的检察建议形式单一，规范化、精细度不够的缺点。例如在法律条款的引用，对违法情形的阐述，整改的方向和着力点上深度不够、可操作性不强一定程度上影响了检察建议的效果。如对法院财产刑执行同类违法问题所发检察建议过多，2019年该院共向法院发出了四份检察建议，其中针对财产刑执行终止违法就发出3份检察建议，对同一类问题所发检察建议过多，影响了检察建议的严肃性。再如申诉人胡某秀申请执行民事判决书中的赔偿款，刑检部门对法院的检察建议引用依据过于简单。二是检察建议说理不透彻，如吴某伟等涉嫌非法经营案，承办部门给公安机关的检察建议只是笼统的说“事实不清、证据不足”，未引用法律条文，未进行释法说理。再如，顾某恩涉嫌故意伤害案，承办人给公安机关下了撤销案件的检察建议，却未提出撤案的依据。三是在单位绩效考核制度的压力下，不应用检察建议的形式发送而发送了。如康某蒙涉嫌妨害信用卡管理罪一案，承办人是让公安机关补充侦查的，但是却以检察建议的形式发了。

(四)检察建议监督实效仍需加强。

对该院所发检察建议持续跟踪来看，监督实效仍需加强。据调查，检察建议发出后，被建议部门有不同程度的抵触，虽也都书面回复进行了整改，但存在为自己辩解的理由而无视违法的事实，如行政公益诉讼检察，检察建议发出后，被建议单位短期内能整改到位的极少。一些办案人员对检察建议的后续工作也不重视，在检察建议发出后，未主动向被建议单位征询意见，了解其执行情况和整改中存在的困难。客观上造成了司法资源的浪费，也使检察建议失去了实际意义，影响严肃性；也导致后来对所建议单位再次进行检查中同类问题又出现反弹现象，影响检察建议的运行效果，如看守所存在的混关混押问题。

三、几点建议

（一）专业化，提升检察人员的业务能力素质

强化检察官办案责任。通过岗位培训、岗位练兵、业务竞赛、考核评比等措施，提高办案水平和通过办案发现普遍性、深层次问题，运用法治思维分析、提出对策的能力，分析论证的严谨性、施法说理的透彻性、文字表达的简洁性和提出建议的可行性，进而提高检察建议制作质量。

具体而言，把制发检察建议的任务和质量要求压到具体办理案件的员额检察官身上，重点考核员额检察官制发检察建议的质量和效果。一方面在案件质量评查中，将检察建议质量作为一项重要评查内容，对制发检察建议数量多、质量高、效果好的，给予加分激励；对应当制发检察建议不制发或者制发质量不高、效果不好的，给予减分处理。另一方面，将是否入选典型精品优秀案件或检察建议，是否得到上级院的肯定，作为评定员额检察官、检察辅助人员等次的考核内容之一。

（二）精细化，强化建议自身质量。

一是建立线索发现机制。案件承办人是检察线索发现的主要承担者，对办理案件的过程中发现的有价值线索，报主任检察官决定。部门负责人、主任检察官对本部门执法办案中具有制发检察建议可能的线索进行收集和整理，特别对有一类倾向性问题、有重大影响力的检察建议线索，应统筹规划；对于多发性问题，宜将同类问题的线索留存一段时间形成类案检察建议；对非常见性罪名或有特殊性的犯罪案件，争取做到一案一建议。二是繁简分流，重点线索实行项目化运作。坚持检察建议制发必要性审查原则，每案必发检察建议浪费司法资源，也难达到很好的建议效果。根据检察建议线索的不同，对涉及面不大的个案建议实行简化操作，对比较复杂或者涉及面较大的一类问题的建议线索实行项目化管理模式，从前期调研、沟通协调、后期督促落实，放大检察建议效果等方面，充分调动全院相关职能部门的工作积极性。在院级层面上，应突出重点，站在全院层面对一段时间内比较复杂或者涉及面较大的一类问题，由业务部门和研究室及时研商，收集整理零散线索，形成有质量的调研报告，必要时提请检委会讨论，统筹整合资源，每年有重点地制发几份有分量、高质量的检察建议。三是重点线索遵循调研先行原则。案件承办人通过收集梳理涉及的专业知识，以走访或座谈会的形式深入了解涉案单位、行业的工作规范、工作流程，从被建议对象的角度，提出有针对性、切实可行的工作建议。调研时要特别注意两个问题：首先是围绕办案找问题，对建议的内容要找准，对具体案件或涉案的某类问题要做深入分析，确保问题能够找对找准。其次是具体问题具体分析，确保检察建议的针对性和可行性。同时，通过交流调研也能实现与被建议单位的良性互动，用详实的数据资料和专业的工作建议赢得被建议单位的理解和支持。

（三）标准化，严格按照检察建议书的内容要素制作。

严格按照规定的内容要素制作检察建议，在统一规定的制作格式下，具体细化制作内容，完善审批制度。如通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题，先由办案人员结合实际作出哪几项既有针对性又有可操作性的检察建议等，报分管检察长审批签发。分管检察长正式签发检察建议书前，由检察建议初审员对检察建议的制发必要性、文字和格式规范等进行严格审核把关，确保检察建议质量。检察建议初审员可由研究室负责人或资深检察官担任，主要从三方面把握检察建议质量：制发的必要性；制发层级原则；审查重点既包括格式审查也包括内容审查，还应就全院检察建议情况进行及时梳理，站在全院层面发现一类倾向性问题，协调相关部门深入调研。

（四）规范化，提升检察建议刚性。

检察建议的规划化可分为内部规范化和外部规范化。一是内部规范化。检察机关内部在对待检察建议方面，应在制作规范化、说理规范化、管理规范化上立足。如明确案管部门的线索管理、立案登记、案件分配、流程监控、分析评估、质量评查等责任，主要业务部门的主体责任，信息技术部门的服务保障责任，办公室的规范用印责任等。二是外部规范化。做好检察建议发送规范化、宣告规范化、跟踪规范化、督办规范化、备案规范化。内部规范化和外部规范化相结合，检察建议的权威性必将得到提升和确保。如把承办人员的检察建议规范化及质量和其业务进行挂钩考评，建立与员额检察官工作职责、实绩相联系的考核机制；对外要求承办人员及时了解和跟踪被建议单位的采纳、落实情况，采取“谁承办、谁发出、谁跟踪”的原则，及时通过电话网络、实地回访、召开座谈会等形式督促被建议单位整改，对无正当理由不采纳的，及时向其上级主管部门反映，提高检察建议刚性。