最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）

（征求意见稿）

 

第一章  总则

第一条【制定依据】  为充分发挥人民检察院法律监督职能作用，加强对国家利益和社会公共利益的保护，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，结合检察工作实际，制定本规定。

第二条【制度目标】  人民检察院依法办理公益诉讼案件，促进依法行政、严格执法，督促和支持适格主体积极行使公益诉权，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。

第三条【遵循原则】  人民检察院办理公益诉讼案件，应当坚持法律监督职能定位，遵循职权运行规律和诉讼基本原则。

 

第二章  民事公益诉讼

第四条【案件范围】  人民检察院履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益或者有重大损害危险的行为，在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。

人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

第五条【案件管辖】  人民检察院办理民事公益诉讼案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖。

上级人民检察院可以根据实际情况将民事公益诉讼案件指定辖区内其他下级人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。

有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准。

第六条【办理部门】  人民检察院办理民事公益诉讼案件，由民事行政检察部门负责。

第七条【线索移送】  人民检察院各业务部门在履行职责中，发现民事公益诉讼案件线索的，应当将有关材料移送民事行政检察部门。

第八条【立案程序】  经审查认为破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等行为可能损害社会公共利益的，应当报请检察长批准决定立案，并到案件管理部门登记。

人民检察院决定立案的民事公益诉讼案件，应当制作《立案决定书》。

第九条【调查收集证据】  人民检察院调查收集证据，可以采取以下方式：

（一）调阅、复制有关行政执法卷宗材料；

（二）询问违法行为人、证人等；

（三）收集书证、物证、视听资料等证据；

（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；

（五）委托鉴定、评估、审计；

（六）勘验物证、现场；

（七）其他必要的调查方式。

调查收集证据不得采取限制人身自由的强制性措施。

人民检察院调查收集证据，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。

第十条【调查内容】  人民检察院办理民事公益诉讼案件，应当查明以下事实：

（一）破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等违法行为；

（二）社会公共利益受到损害的事实；

（三）其他需要查明的内容。

第十一条【移送犯罪线索】  民事行政检察部门在办理民事公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪或者违纪线索的，应当及时移送职务犯罪侦查部门或者监察机关；发现其他刑事犯罪线索的，应当及时移送侦查监督部门。

第十二条【办案组织和审批】  民事公益诉讼案件一般由检察官办案组办理。

办理民事公益诉讼案件，应当由检察官办案组集体讨论，制作审查报告。审查报告应当全面、客观、公正地叙述案件事实，依据规定提出处理建议。

检察官办案组集体讨论形成的意见应当报检察长批准。检察长认为必要的，可以提请检察委员会讨论决定。

第十三条【诉前审查】  检察官办案组审查民事公益诉讼诉前程序案件，应当制作《诉前审查报告》，区分情况提出以下处理意见：

（一）终结审查；

（二）依法督促法律规定的机关或者告知有关组织提起民事公益诉讼。

第十四条【诉前审查期限】  人民检察院拟作出第十三条决定的，应当自决定立案之日起三个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长批准。

第十五条【终结审查】  有下列情形之一的，人民检察院应当终结审查：

（一）经审查不存在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等违法行为的；

（二）损害社会公共利益的情形在依法督促或者告知法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼之前已经消除且社会公共利益已经获得有效保护的；

（三）其他应当终结审查的情形。

终结审查的，应当制作《终结审查决定书》。

第十六条【督促、告知程序】  人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下督促、告知程序:

（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼;

（二）在发行范围为全国的媒体上公告，告知有关组织提起民事公益诉讼，公告期间为三十日。

依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼的，应当制作《检察建议书》。法律规定的机关应当在收到检察建议书后三十日内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。

第十七条【支持起诉】  法律规定的机关或者有关组织提起民事公益诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

人民检察院支持起诉的，应当制作《支持起诉意见书》，发送受理案件的人民法院。

第十八条【起诉审查】  督促、公告期满后，检察官办案组应当对法律规定的机关或者有关组织起诉情况和社会公共利益受到损害的情况进行跟进调查，并制作《起诉审查报告》，区分情况提出以下处理意见：

（一）决定结案；

（二）提起民事公益诉讼。

第十九条【起诉审查期限】  人民检察院办理民事公益诉讼案件，拟作出第十八条决定的，应当自督促、公告期满之日起三个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长批准。

第二十条【结案决定】  人民检察院提起民事公益诉讼之前，法律规定的机关或者有关组织提起民事公益诉讼，或者社会公共利益已经得到有效保护的，人民检察院应当决定结案，制作《结案决定书》。

第二十一条【提起诉讼】  经过督促、公告程序，没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受损害或者有重大损害危险状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼。

第二十二条【诉讼参加人】  人民检察院以公益诉讼机关身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。

第二十三条【诉讼请求】  人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

第二十四条【提交材料】  人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料：

（一）民事公益诉讼起诉书；

（二）社会公共利益受到损害的初步证明材料。

第二十五条【不得反诉】  人民检察院提起民事公益诉讼，被告不得反诉。

第二十六条【提出证据】  人民检察院提起民事公益诉讼，对提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方意见所依据的事实，以及履行诉前程序的事实，应当提供证据加以证明，法律另有规定的除外。

第二十七条【派员出庭】  人民法院开庭审理人民检察院提起的民事公益诉讼案件，人民检察院应当派员出庭履行职责，参加相关诉讼活动。

第二十八条【出庭手续】  人民检察院应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交派员出庭通知书。派员出庭通知书应当写明出庭人员的姓名和法律职务。

第二十九条【出庭任务】  检察人员出席民事公益诉讼法庭，履行以下职责：

（一）宣读民事公益诉讼起诉书；

（二）对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；

（三）参加法庭调查，进行辩论并发表出庭意见；

（四）依法从事其他诉讼活动。

检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议。

第三十条【和解、调解】  民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。和解协议、调解协议不得损害社会公共利益。

第三十一条【撤回起诉】  在民事公益诉讼审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现的，可以撤回起诉。

 

第三章  行政公益诉讼

第三十二条【案件范围】  人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害或者有重大侵害危险的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼。

人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。

第三十三条【案件管辖】  人民检察院办理行政公益诉讼案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。

违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市（分、州）人民检察院管辖。

上级人民检察院可以根据实际情况将行政公益诉讼案件指定辖区内其他下级人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。

第三十四条【办理部门】  人民检察院办理行政公益诉讼案件，由民事行政检察部门负责。

第三十五条【线索移送】  人民检察院各业务部门在履行职责中，发现行政公益诉讼案件线索的，应当将有关材料移送民事行政检察部门。

第三十六条【立案程序】  经审查认为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关可能存在违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应报请检察长批准决定立案，并到案件管理部门登记。

人民检察院决定立案的行政公益诉讼案件，应当制作《立案决定书》。

第三十七条【调查收集证据】  人民检察院调查收集证据，可以采取以下方式：

（一）调阅、复制行政执法卷宗材料；

（二）询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等；

（三）收集书证、物证、视听资料等证据；

（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；

（五）委托鉴定、评估、审计；

（六）勘验物证、现场；

（七）其他必要的调查方式。

调查核实不得采取限制人身自由的强制性措施。

人民检察院调查收集证据，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。

第三十八条【调查内容】  人民检察院办理行政公益诉讼案件，应当查明以下事实：

（一）行政机关的法定职责；

（二）行政机关违法行使职权或者不作为的事实；

（三）因行政机关不依法履行职责致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；

（四）其他需要查明的内容。

第三十九条【移送犯罪线索】  民事行政检察部门在办理行政公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪或者违纪线索的，应当及时移送职务犯罪侦查部门或者监察机关；发现其他刑事犯罪线索的，应当及时移送侦查监督部门。

第四十条【办案组织与审批】  行政公益诉讼案件一般由检察官办案组办理。

办理行政公益诉讼案件，应当由检察官办案组集体讨论，制作审查报告。审查报告应当全面、客观、公正地叙述案件事实，依据规定提出处理建议。

检察官办案组集体讨论形成的意见应当报检察长批准。检察长认为必要的，可以提请检察委员会讨论决定。

第四十一条【诉前审查】  检察官办案组审查行政公益诉讼诉前程序案件，应当制作《诉前审查报告》，区分情况提出以下处理意见：

（一）终结审查；

（二）提出检察建议。

第四十二条【诉前审查期限】  人民检察院拟作出第四十一条决定的，应当自决定立案之日起三个月内办理终结。 有特殊情况需要延长的，报经检察长批准。

第四十三条【终结审查】  有下列情形之一的，人民检察院应当终结审查：

（一）经审查不存在行政机关违法行使职权或者不作为违法行为的；

（二）行政机关在人民检察院向其提出检察建议前已经依法履行职责的；

（三）其他应当终结审查的情形。

终结审查的，应当制作《终结审查决定书》。

第四十四条【检察建议】  人民检察院经审查认为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害或者有重大侵害危险的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

人民检察院提出检察建议的，应当制作《检察建议书》，并在三日内发送被监督的行政机关。

行政机关应当自收到检察建议书之日起三十日内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。

第四十五条【检察建议报送审批】  人民检察院拟向设区市级以上人民政府及其职能部门提出检察建议的，应当报送行政机关同级人民检察院审查决定。

第四十六条【起诉审查】  收到行政机关书面回复或者检察建议回复期满后，检察官办案组应当对行政机关的整改情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况进行跟进调查，并制作《起诉审查报告》，区分情况提出以下处理意见：

（一）决定结案；

（二）提起行政公益诉讼。

第四十七条【起诉审查期限】  人民检察院办理行政公益诉讼案件，拟作出第四十六条决定的，应当自检察建议回复期满之日起三个月内办理终结。 有特殊情况需要延长的，报经检察长批准。

第四十八条【结案决定】  人民检察院提起行政公益诉讼之前，行政机关已经依法履行职责或者国家利益和社会公共利益已经得到有效保护的，人民检察院应当决定结案，制作《结案决定书》。

第四十九条【提起诉讼】  经过检察建议程序，行政机关仍未依法履行职责，国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害或者有重大侵害危险状态的，人民检察院依法提起行政公益诉讼。

第五十条【诉讼参加人】  人民检察院以公益诉讼机关身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

第五十一条【诉讼请求】  人民检察院可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

第五十二条【提交材料】  人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：

（一）行政公益诉讼起诉书；

（二）国家利益或者社会公共利益受到侵害的初步证明材料。

第五十三条【提出证据】  人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项应当提供证据加以证明：

（一）证明起诉符合法定条件；

（二）人民检察院提出检察建议且行政机关不依法履行职责的事实；

（三）其他应当由人民检察院提供证据加以证明的事项。

第五十四条【派员出庭】  人民法院开庭审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件，人民检察院应当派员出庭履行职责，参加相关诉讼活动。

第五十五条【出庭手续】  人民检察院应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交派员出庭通知书。派员出庭通知书应当写明出庭人员的姓名和法律职务。

第五十六条【出庭任务】  检察人员出席行政公益诉讼法庭，履行以下职责：

（一）宣读行政公益诉讼起诉书；

（二）对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；

（三）参加法庭调查，进行辩论并发表出庭意见；

（四）依法从事其他诉讼活动。

检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议。

第五十七条【不适用调解】  行政公益诉讼案件不适用调解。

第五十八条【变更诉讼请求、撤回起诉】  在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。

 

第四章  附带诉讼

第五十九条【行政公益附带民事公益诉讼】  人民检察院在办理公益诉讼案件过程中，发现既存在公民法人或其他组织侵害社会公共利益的违法行为，又存在行政机关违法行使职权或者不作为的违法行为。在两种违法行为造成同一损害后果，且均符合提起公益诉讼条件的情况下，可以向人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼。

第六十条【刑事附带民事公益诉讼】  人民检察院在对刑事案件提起公诉的过程中，对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为，可以向人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。

第六十一条【案件管辖】  人民检察院办理行政公益附带民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼案件，一般依照行政公益诉讼案件和刑事诉讼案件确定管辖。

 

第五章  其他规定

第六十二条【案件审批】  地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼或者拟决定撤回起诉的，应当层报省级人民检察院审查批准。有重大影响的案件、省级人民检察院办理的案件等拟决定撤回起诉的，应当层报最高人民检察院审查批准。

人民检察院审查批准公益诉讼案件，应当自收到案件请示之日起一个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长批准。

第六十三条【报送材料】  向省级人民检察院或者最高人民检察院报送审批的材料包括：

（一）公益诉讼案件层报审批表；

（二）市（分、州）人民检察院或者省级人民检察院请示；

（三）市（分、州）人民检察院或者省级人民检察院民事行政检察部门案件审查报告和集体讨论记录；

（四）公益诉讼起诉书；

（五）案件证据目录和主要证据材料。

第六十四条【诉讼费用】  提起公益诉讼，人民检察院无需交纳诉讼费。

第六十五条【法律适用】  本规定未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。

 

第六章  附  则

第六十六条【适用条款】  本规定自2017年  月  日起施行。本院之前发布的司法解释和规范性文件，与本规定不一致的，适用本规定。